他山之石

基建项目跟踪审计中的监控节点把握及其风险控制

来源:湖北巴东县审计局网站 作者:锦州医科大学审计 日期:2020-04-22


 

基建工程跟踪审计就是对一个基建项目的全过程进行审计,即从项目的前期准备、现场施工、竣工决算等环节,进行事前、事中、事后审计。基建工程跟踪审计,理论上应是全面审计,但不是说事无巨细胡子眉毛一把抓,而是要针对不同阶段设置跟踪审计的关键控制点,对影响工程质量和工程造价的关键环节、重点部位、重要活动事项及大额资金流向,进行重点监控和审计。如何在跟踪审计中把握审计监控节点,控制审计风险,既能达到审计目的,又能取得事半功倍之效,的确大有学问。

一、基建项目跟踪审计中的监控节点把握

(一)前期准备阶段跟踪审计监控节点的把握

项目前期准备阶段,主要是对项目勘测设计、施工预算、招标投标、合同签订等节点进行控制。

1、在勘测设计阶段,审计的控制目标是,确定该工程项目的勘测设计单位资质是否符合规定,设计依据、标准、规范、定额、是否严格执行了有关规定,设计的深度和质量是否满足要求。审计的主要内容是:(1)检查勘测设计单位的资质证书,是否具有国家规定的资质。(2)检查初步设计或施工图设计,是否按照有关法规、规范和技术经济政策,严格把关,精心设计。(3)检查设计方案变更,看是否经过原审批单位同意;施工图设计变更是否经过设计单位同意。(4)检查工程项目建设是否坚持了先勘测、后设计、再施工的原则,看有无边勘测、边设计、边施工的“三边”工程。

2、在施工预算阶段,审计的控制目标是,确定该工程项目概预算的编制是否严格执行了有关规定,设计概算和预算是否做到限额设计,设计总概算是否控制在工程项目计划投资额内,施工图预算是否控制在概算内。审计的主要内容是:(1)核对投资、概算、预算是否相互控制。(2)审查施工图预算。预算定额的选取和套用是否恰当,取费标准和施工队伍的资质是否恰当。(3)审查概预算编制是否准确,有无粗估冒算的问题。

3、在工程招投标阶段,应在工程开标前,对招标文件、评标办法、工程量清单、信息发布方式、招标方式等方面进行审计监督;列席工程开标会,检查开标、评标过程,确定招标投标是否全面,运作是否规范。招标投标审计的主要内容是:(1)应该进行招标投标的建设项目是否进行了招标。(2)标底编制是否合规、真实,是否控制在预算之内。(3)投标单位的选择及资质的审查是否公正。(4)评标和定标组织是否完善。(5)是否按照公平、公正、合理的原则对投标单位报价、工期、主要材料用量、施工方案、质量实绩、企业信誉等进行综合评价,择优确定中标单位。(6)采用邀请招标项目和确需分包的专项工程是否经过招标投标指导委员会批准。

4、在工程合同签订阶段,应在合同形成初稿尚未签字生效前,审查签订的合同是否严密、可靠、合法、合规。合同审计的主要内容是:(1)应订立合同的交易事项是否都订立了合同。(2)订立合同的主体是否合格、施工单位的资质和手续是否齐全。(3)订立的合同是否经过有关部门的审查和审批。(4)合同的内容是否合法合规。(5)有无违规分包的合同。招标投标及合同审计的重点是程序性审计,即交易过程的监督检查。发现问题要质询有关人员,并做深入调查。

(二)、现场施工阶段跟踪审计监控节点的把握

项目施工阶段,主要是对施工过程中的施工和进度、工程质量、隐蔽性工程、材料价格、现场变更签证及资金拨付等六大节点进行监督控制。

1、工程项目施工和进度监控。施工和进度审计的监控目标是确定工程施工单位的资质是否符合规定,施工力量、技术是否符合要求,施工质量是否达到规定标准,工程进度是否符合合同要求。施工和进度审计采取现场审计的方式,可用观察、询问、测试等方法进行。施工和进度审计的主要内容是:(1)检查施工单位的法人证书、营业执照、资质等级证书,看是否与投标书和合同相符。(2)检查施工单位有无转包工程或向不符合资质要求的单位分包工程的情况。(3)检查施工单位现场施工技术方案、施工机械设备、施工方法、安全措施、技术人员的到位情况,看是否与投标书施工组织方案相符。(4)检查施工过程中的现场签证、材料改代等程序是否合规,签证是否真实。(5)检查施工使用的材料和安装的设备质量是否合格,有无假冒伪劣产品。(6)检查工序签证单,是否有监理(监督)签证。(7)检查工程进度,看是否与合同要求相符,找出影响工程进度的主要原因。

2、工程项目工程质量监控。工程质量审计的监控目标是确定工程建设单位的质量管理体系是否建立健全,工程质量是否符合设计要求,是否存在质量隐患和事故。工程质量审计采取现场审计的方式,可用观察、询问、测试等方法进行。工程质量审计的主要内容是:(1)检查工程项目部、施工单位、监理监督单位的质量管理制度,并进行符合性测试。(2)查阅质量监督部门对工程使用的设备、材料、构配件的检测结果。(3)对在建或完工工程质量进行抽查测试。

3、隐蔽工程量的现场确定。就目前的工程项目而言,跟踪审计的重点主要是隐蔽工程,隐蔽项目工程量的确定是否属实,会对决算审计效果及最终工程造价产生直接影响。跟踪审计需要对隐蔽项目的工程量进行现场确定,并记录在审计工作底稿中。但是在实际操作中,因为施工方配合不力等原因,造成审计方对现场测算工程量与施工方难以达成一致意见。遇到这种情况时,审计可通过记录、计算、丈量、拍照、录像等方法,提前进行勘察取证,取得现场第一手数据资料和情况,并通过监理、内审及建设部门的配合,以共同印证的方式确定工程量。

4、进场材料价格确定。材料价格确定要根据合同条款进行区分。如果合同为统包价,跟踪审计主要以材料选择是否与合同承诺一致予以确定;如果合同以最终决算审计作为基础,则要对进场材料的产地、规格等内容进行复核。同时,要对市场进行必要询价,避免因市场行情的变动,造成不必要损失;材料若为建设方自行购买,则要对材料购买各环节内部控制的严密性进行监督。

5、变更签证的确定。现场变更签证对于工程造价的控制起着重要作用。现场变更签证的内容涉及工程设计变更、建设方对施工方提出的工程变更要求等内容。跟踪审计中应对工程实施过程中的变更工程、追加工程实行严格把关,首先确定其变更的合理性、可行性,其次要做好对变更工程的现场监督和工程量的核实工作,确定现场签证单涉及的造价额度,以防止超支或虚假现象发生。

6、资金控制。主要是监控建设资金是否专户储存、专款专用;检查工程进度款拨付业务,看是否符合规定程序,是否按合同约定付款,是否与工程进度配比;有无挤占挪用、滞留不用项目资金或者外借使用等问题。对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款,预付备料款要查明原因,防止超付工程款现象。

(三)竣工决算阶段跟踪审计监控节点的把握

项目竣工决算阶段,主要是对工程量计算、定额套用、工程取费及材料价差等节点进行控制。

1、严把工程量计算关。如审核工程量计算规则与方法是否与定额要求一致;核实图纸与有关现场签证的施工是否真实一致。

2、严把定额套用关。如结算选用的定额是否正确;相关的定额子目套用是否合理,有无高套定额现象;定额缺项的相关造价确定是否合理,有无利用缺项子目套取投资的情况;结算单价是否与中标时的报价相一致等。

3、严把工程取费关。重点审计结算中各项费用的计取比例、计算基础是否符合规定等。

4、严把材料价差关。如材料质量是否合格;材料价差调整依据的市场指导价和预算价是否正确;施工企业自行采购的材料、相关手续是否齐全;施工单位多领的材料是否按当时的市场指导价扣回等。通过严格的竣工验收和决算审计,锁定工程造价,合理确定工程项目建设成本。

二、基建项目跟踪审计中的风险控制

跟踪审计是近年来国家审计机关对政府投资项目采取的比较多的审计方法,由于建设项目跟踪审计涉及内容多、范围广、政策性强,要求审计人员既要有丰富的工作经验,又要熟悉工程业务、财务业务、企业管理以及有关法律法规知识。实际工作中建设项目跟踪审计多是各专业的人才一起完成,审计的风险随之加大。如何防范审计风险,是目前跟踪审计亟待解决的问题。本文主要从跟踪审计方案的制订、审计人员素质、审计机关聘请中介机构、审与被审角色定位、审计跟踪切入时机及审计程序等方面,探讨审计机关在跟踪审计中如何控制审计风险。

1、要制订周密的跟踪审计实施方案。方案是审计人员实施跟踪审计的操作指南,应明确审计的范围、内容、重点、步骤和方法;规定的审计程式要严密、科学、规范;方案内容要实实在在,切实可行,切忌空话连篇,更不能流于形式或胡乱编造。笔者在2009年,根据湖北省审计厅提出的“联合审计、跟踪审计、风险审计”的审计思路,制订的省州县三级联动跟踪审计方案——《巴东县黄土坡滑坡整体避险搬迁跟踪审计实施方案》,曾得到省长李鸿忠同志及省州县各级领导的高度评价和肯定,目前这个投资近十亿元的民生工程,正在按此方案在审计跟进中有序进行。

2、审计组成员构成要有专业胜任能力。这是保证审计质量的关键,考虑到基建审计专业性较强,而且是一个多学科知识的综合运用,一般要由有较高专业基础和丰富实践经验的会计师、工程造价审计师等专家、行家组成。为了克服审计部门实施力量不足,无法完全履行建设项目涉及的审计职责,对工程事中控制事项及竣工决算审计,可以根据财政部“关于会计师事务所从事基本建设工程预算、结算、决算、审核暂行办法”,对参与项目全过程跟踪审计的社会中介机构实行公开招标鳞选,委托有有水准的社会中介机构进行。跟踪审计强调和推崇专家管理,委托专门的机构和人员去做,但决不是说审计机关可以放任自流,一托了事,国家审计机关除了负责制订具体的审计实施方案外,还必须整体把握,加强监督、检查、指导和协调,以保证跟踪审计质量,控制委托风险。

3、要注意审与被审不同角色的定位。在跟踪审计中要防止越俎代庖,大包大揽,要特别注意审计不能越位介入被审对象的具体事务。因为跟踪审计不同于以往任何一种审计,属于新的审计方式,责任重大,风险较大。审计是作为第三方的参与者而不是项目责任人,更不是管理人或监理。审计中发现的问题首先应与业主及项目法人取得联系,并按程序以书面形式反映,不得直接干涉施工单位及其具体的操作事务。审计、建设、监理、施工四者的准确定位、合理分工和协调,这是关系到跟踪审计工作能否顺利开展的关健。

4、要把握好跟踪审计介入的最佳时机和切入点。跟踪审计的介入应恰到好处,应注意介入的时间、关口、阶段、环节、事项等,该到现场的一定要到现场,该目睹的不能耳闻,不清楚的情况一定要设法弄清楚,因为有些第一手资料事后是无法弥补的。如笔者2009年在对县交通局公路建设资金的跟踪审计中,在项目前期及时介入,并现场踏勘,发现一条长三公里的连接道路,勘测设计并不复杂,设计费却高达91万元的异常情况。因审计跟踪及时,仅设计费审计就为国家挽回经济损失36万元,并将违法犯罪分子绳之以法,同时避免了损失的进一步扩大。

5、坚持依法审计,按程序办事。要掌握好审计标准,娴熟相关政策、法律法规。审计人员在每一个环节的审计都要有法可依,要依法办事,按程序办事。要坚持从实际出发,学会换位思考,要站在客观公正的立场上对待发现的问题,注重每一项事实的细节,实事求是,切实维护好国家、业主、及相关单位各自的合法权益。
6、审计人员应当编制审计日记,及时记载跟踪审计工作具体内容。包括所审具体项目、审计方法、发现问题的专业判断及整改情况等。日记要注重反映量化成果,要真实反映跟踪
审计全貌。

7、审计人员应根据工程建设进度,定期对各参建单位实际完成的工程内容、工程量、工程质量及存在的问题,按照“同步跟进、定期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则,针对发现的问题,提出意见和建议,并出具《建设项目跟踪审计意见书》,坚持边审计、边整改、边规范、边提高。

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